[41]《东方》将上书文字予以全文登载，自是情理之中。

[10]由此可见，作为宪法所确定的概念和原则，民主集中制极具弹性和张力，以至于有学者发出如下感慨： 吊诡的是，民主集中制是一个十分灵活，难以捉摸的实用主义原则。用官方的言语来说，这与西方国家议会、政府、法院‘三权鼎立有着本质区别。

民主集中制、选举制度及其所体现的民主原则、人大与一府两院的权力授受及监督关系，成为主流教科书和其他诸多著述集中讨论、倾力解释的三层规范，几乎成为一种通说。[66]国务院的双重身份具有特殊性。[51]参见全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定(1998年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过)，《全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第6期，第696-697页。由于过于关注具体的职权规范，我们始终无法从中提取总论意义上的规范集成，因此也无法总结出具有识别度和普适性的原则与规范。政府却未被赋予这样的独立性。

[79]这不同于全国人大针对其常委会所行使的监督权。在为全国人大常委会法律案不同提出主体设置程序权利时，该法对国务院和最高人民法院、最高人民检察院一视同仁。一项具体权力只能归属于一种权力类型，它不能既是立法权，又是行政权、司法权。

此外，立法修正也可能会造成两院与一府日益趋同的现象，尽管存在积极和消极两种形态的趋同。本文通过抽取宪法规范中的一些共同要素，并结合立法和权力配置个案，重新组装起足以表征我国国家权力横向配置规律与特征的共同规范结构，以期深化和丰富对人民代表大会制度的理解。[27]参见张泽涛：法院向人大汇报工作与司法权的行政化，《法学评论》2002年第6期，第18-23页。[13]是否设国家主席也众说纷纭。

[75]全国人大法律委员会关于《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》修改情况的汇报(2004年8月23日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上)，《全国人民代表大会常务委员会公报》2006年第7期，第547-548页。国家监察体制改革也不能例外。

[38]因此，人民检察院的法律监督能否将人大及其常委会作为对象、能否超越人大及其常委会对其所开展的监督是存疑的。由此可见，对法律监督含义的理解应当将人民检察院在人民代表大会制度中的地位考虑在内。根据宪法规定，一府一委两院受人大监督，而未规定人大同时也受一府一委两院监督。在此基础上，可以根据具体的情况派生出其他派生性机关(如分享外交权的国家主席、承担部分立法职能的全国人大专门委员会等)和派生性权力(如法院的调解权、政府的行政复议权等)，但这些机关和权力依然脱离不了五元结构的统辖范围。

[34]参见全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议(1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)。[27]当然，还值得注意的一个现象是全国人大的最高地位已然受到其常委会的冲击，因此，有学者呼吁应当通过加强监督等方式确保其地位。童之伟主编：《宪法学》，清华大学出版社2008年版，第242-245页。彭真同志在宪法修正案说明中对民主集中制外延的界定几乎涵盖了国家权力配置的各个方面，但并未涉及不同国家机关之间的职权关系。

[78]在这种情况下，如何理解国务院的职权立法就成为处理立法权限争议的关键所在。[47]《人民法院组织法》第16条、《人民检察院组织法》第10条。

[8]当然，也有学者指出，权力制约是民主集中制的应有之义。审判权是否包括审查立法权的合法性、合宪性则是另一个众说纷纭的问题。

此后，主管农业工作的朱镕基副总理在给全体政治局常委的信中对此进行强烈质疑，暗含对人大越界监督批评的意味。当然，在权力让渡的场合，上述判断需要适度修正。[51] 在集中了来自人民的授权之后，人大对于其他权力单元而言不仅具有组织法上的优越地位，而且成为后者的权力来源。例如，韩大元教授认为，我国宪法文本在对国家监督权的安排上，明确了检察机关是全面监督国家法律实施的机关，但它不是统揽法律监督权的机关，检察机关的法律监督权是由权力机关授予并受其监督的。正如肖蔚云教授所言，国家权力机关是代表机关，代表人民行使国家权力，其他国家机关必须对国家权力机关负责，受权力机关的监督。在此基础上，国家权力究竟应当划分为几个以及哪些分支成为了关键。

[54]《宪法》第127条第2款、第140条。在这种情况下，机关之间关系的协调和处理则要遵循法治原则。

[78]详见林彦：法律保留制度的现状——基于询问答复的考察，载莫纪宏、谢维雁主编：《宪法研究》(第十卷)，四川大学出版社2009年版，第72-88页。蔡定剑先生认为，该项职权宪法和法律虽没有明确划分其归属，但理论上从该职权的性质和对全国人民代表大会是最高国家权力机关的性质判断，此项职权应当由它行使，而不是由全国人大常委会、国务院或者其他机关行使的职权。

[37]吴家麟：关于地方人大行使监督权的几个问题，《宁夏社会科学》1992年第3期，第66页。[63] 但是，当全国人大及其常委会行使立法权时，各自职权体系的相对封闭性使其与一府一委两院就处于相对平等的地位。

[15]参见张友渔：关于修改宪法的几个问题，《法学研究》1982年第3期，第3页。这一重大决策所选择的决策主体和程序值得关注和讨论。在各自体系内部，各机关对下级机关的决策具有监督权。[39]这也可能是未使用最高国家法律监督机关的原因所在。

或者由全国人大常委会听取国务院关于该建设项目的报告。[68]此时，国务院所行使的并非是纯粹的行政权。

地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。同注[1]，朱国斌书，第198页。

[83] 《行政诉讼法》将国务院的最终裁决行为排除在监督对象之外也是处于同样的考虑。[48] 四、人大组织优位及其对权力配置的影响 (一)人大组织优位 在明确相互间职权关系前，现行宪法首要明确了人大及一府一委两院这五个基本权力单元之间的组织关系。

[30]2000年《立法法》首次尝试对国家立法权行使机关的立法管辖权作出更为周延、更体系化的界定，将十类事项保留给全国人大及其常委会。一旦监督权深入行政权、监察权、审判权、检察权的核心区域，其必须接受法治原则的约束，否则分权的目的根本无法实现。这便是结构性分权的核心问题。尽管宪法已采取列举的方式界定全国人大的职权，但这并不意味着其职权是完全清晰的。

参见注[1]，蔡定剑书，第373页。[62]当然，这种问责是否完全不受法治原则的约束还值得探讨。

纵观现行宪法的制定过程，四元结构的确立是反复争论、博弈和妥协的结果。就事务管辖权而言，在立法、行政、监察、审判、检察权力体系内部，全国人大、国务院、国家监察委、最高人民法院和最高人民检察院决策事项的重要性明显高于其体系内下级机关。

同时，三峡工程决议也是迄今为止全国人大为工程项目所做的唯一一次表决。行政法规制定权及法律议案提出权对应全国人大及其常委会的国家立法权。